巴中市巴州区审计局浅谈工程建设项目违法转分包的审计认定

　　浅谈工程建设项目违法转分包的审计认定

　　工程转包、违法分包是我国建筑市场长期存在的顽疾，不仅对工程质量及安全带来极大隐患，而且容易滋生腐败，扰乱建筑市场秩序，还容易出现拖欠克扣农民工工资，诱发农民工讨薪和上访，影响社会稳定。因此，查处违法转分包对于创建公平公正竞争有序的建筑市场环境，维护社会和谐稳定，保证工程建设安全和质量都有重大意义。然而，由于隐蔽性较强，认定违法转分包行为存在一定难度。审计中如何认定转包、违法分包是工程审计的难点和重点，现从转包和违法分包的定义着手，浅谈工程建设项目转包违法分包的审计认定。

　　一、转包和违法分包的定义

　　住建部2014年8月4日印发了《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》，对工程领域转包、违法分包进行了明确定义和解释。

　　（一）转包。转包是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。具体情形包括：施工总承包单位或专业承包单位未在施工现场设立项目管理机构或未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，不履行管理义务，只向实际施工单位收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备的采购由其他单位或个人实施；劳务分包单位承包的范围是施工总承包单位或专业承包单位承包的全部工程，劳务分包单位计取的是除上缴给施工总承包单位或专业承包单位“管理费”之外的全部工程价款等。

　　（二）违法分包。违法分包是指施工单位承包工程后违反法律法规规定或者施工合同关于工程分包的约定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。具体情形包括：施工单位将工程分包给个人的；施工单位将工程分包给不具备相应资质或安全生产许可的单位的；施工合同中没有约定，又未经建设单位认可，施工单位将其承包的部分工程交由其他单位施工的；施工总承包单位将房屋建筑工程的主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外；专业分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；劳务分包单位将其承包的劳务再分包的；劳务分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款、周转材料款和大中型施工机械设备费用等。

　　二、违法转分包行为的审计认定

　　竣工决算审计在项目实施完成后进行，《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法 （试行）》（建市〔2014 ﹞118 号）、《公路工程施工分包管理办法》（交公路发〔2011〕685 号）等规定的现场认定条款均无法作为审计认定依据，加上业主、监理等单位怕承担违法转分包的监管责任，会与承包商一起阻碍对于违法转分包问题的查处，都给审计认定违法转分包行为带来困难。破解难题，审计要顺着资金流转渠道，结合账簿凭证、招投标及合同、人事档案、社保缴纳、隶属关系等，多角度、多层次收集证据，才能一击中的，准确认定违法转分包行为。

　　一是从与承包商签订的合同中寻找疑点。承包商与受转包人或分包人往往以劳务分包或内部承包签订合同，但违法转分包合同中包含的工程内容包含了承包商承揽的全部或部分工程内容，转分包合同清单子目与业主和承包商的承包合同清单子目完全相同或相似，转分包合同单价略低于承包合同单价，或单价一致，合同中约定了承包人管理费。如果遇到一项或多项违法转分包合同中包含的工程内容包含了承包商承揽的全部工程内容则有可能是违法转包，如果包含承包商承揽的部分工程内容则有可能是利用劳务分包名义进行的违法专业工程分包。

　　二是从项目资金流向进一步判定违法转分包行为。违法转包承包商仅收取管理费，在财务处理上，不论承包商直接收取工程款还是通过委托协议形式由受转包人收取工程款以及其他模式，资金最后的流动模式就是承包商得到管理费，其他工程款均流向受转包方，因此，审计时要先摸清资金流向，在此过程中，通过查看材料设备购买合同、财务原始凭证、重大事项记录等资料，确定项目的实际控制者。另外，通过查看投标保证金、履约保证金等费用的实际缴纳人，也可能发现违法转包线索，成为一项认定证据，当然这种证据更能区别挂靠还是违法转包。违法分包则可以通过工程款资金流向加以认定。

　　三是从人员隶属关系甄别违法转包还是内部承包。《关于改革国营施工企业经营机制的若干规定》中允许施工企业实行内部承包经营责任制，可以组织混合工种的小分队或专业的承包队，按照单位工程来进行承包，实行内部独立核算；还可以通过现行的施工队来进行集体承包，自负盈亏。内部承包主要是为了降低高额的工程管理成本，具有现实的合理性和合法性，因此现实中很多打着内部承包名义进行违法转包。甄别内部承包和违法转包，要分清两者区别，内部转包仅仅改变了管理的方式，项目的技术人员，主要还是承包人下派，大型机械设备主要由承包人提供。违法转包则采取成为原建筑单位员工、子公司、分公司等形式，其相关技术人员主要靠对外招揽的形式召集，大型机械设备往往通过社会租赁。审计可以通过查看项目部人员人事档案，“五险一金”缴纳证明，管理人员职业证书，结合社保等部门取证，来证明项目部人员是属于承包人还是受转包人。同时，查看大型机械设备的来源作进一步佐证。